“十四五”時期，是我國由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進的關鍵時期，“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，也是全面開啟社會主義現(xiàn)代化強國建設新征程的重要機遇期。“十四五”時期所面臨的復雜形勢前所未有，形勢之變、規(guī)則之變、條件之變“三變疊加”，規(guī)劃之難和規(guī)劃之新并存。站在新的歷史方位上，各地迫切需要運用新思路、新手段和新方法對中長期發(fā)展的全局性、關鍵性、深層次問題開展深入研究，切實提升“十四五”規(guī)劃編制的科學性、精準性和前瞻性。

一、利用大數(shù)據(jù)輔助發(fā)展規(guī)劃編制是大勢所趨

（一）中央明確要求運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新規(guī)劃編制手段

黨中央、國務院高度重視利用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，總書記曾多次強調要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。而以規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展,是黨治國理政的重要方式，也是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。因此，必須運用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新和完善發(fā)展規(guī)劃編制方式方法，更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用。2018年中共中央辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》，明確提出“綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術，創(chuàng)新規(guī)劃編制手段”，為各地探索大數(shù)據(jù)在“十四五”規(guī)劃中的應用提供了政策依據(jù)。

（二）大數(shù)據(jù)有助于彌補傳統(tǒng)規(guī)劃編制的方法短板

發(fā)展規(guī)劃編制的傳統(tǒng)手法過于簡單，一是過多依靠管理經(jīng)驗和事物規(guī)律開展規(guī)劃編制，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范化的循數(shù)決策；二是支撐規(guī)劃的各種基礎資料和統(tǒng)計數(shù)據(jù)時效性、靈活性較差，往往難以支撐科學、理性的規(guī)劃分析研究；三是公眾參與渠道不暢通、機制不完善，限制了公眾對發(fā)展規(guī)劃訴求的表達。而大數(shù)據(jù)具有的多源、實時、人本等特征與發(fā)展規(guī)劃決策的本質屬性具有緊密的耦合性，使得其對發(fā)展規(guī)劃的影響更為顯著。采用大數(shù)據(jù)思維、方法和技術手段，可以精確、定量、精細化分析和研究要素支撐條件、資源環(huán)境約束和重大風險防范等,有助于更加深入論證重大工程、重大項目、重大政策實施的必要性、可行性和效果影響。

（三）大數(shù)據(jù)方法已在空間規(guī)劃領域大量推廣運用

在當前數(shù)據(jù)爆發(fā)式增長的背景下，各地城市規(guī)劃部門和研究機構通過充分整合匯聚多維度的城市大數(shù)據(jù)資源，建設基于大數(shù)據(jù)的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，構建多源數(shù)據(jù)計算模型，重點解決空間多維大數(shù)據(jù)關聯(lián)分析等問題，對城市規(guī)劃的編制和評估起到了基礎的支撐作用，也為大數(shù)據(jù)在發(fā)展規(guī)劃領域的應用積累了寶貴經(jīng)驗。如重慶運用遙感數(shù)據(jù)和GIS對城市地理空間信息強大的管理和分析功能，準確計算人口密度和建筑容量，并進行有關城市總體規(guī)劃的各項技術經(jīng)濟指標，完成城市規(guī)劃、道路拓寬改建過程中拆遷指標計算，從而有效確定各種用地性質，輔助城市用地選擇和建設項目合理選址。

二、從三方面加強大數(shù)據(jù)在規(guī)劃編制中的應用

（一）摸清現(xiàn)狀

一是聚焦高質量發(fā)展。綜合運用工商登記、企業(yè)稅收、衛(wèi)星遙感、移動位置服務、招投標、交通物流、線上線下消費（O2O）等多方面數(shù)據(jù)源，基于地理信息系統(tǒng)構建產(chǎn)業(yè)空間轉移、人口流動、新經(jīng)濟運行、新型城鎮(zhèn)化、投資結構優(yōu)化、消費升級等方面經(jīng)濟監(jiān)測預測指標體系，形成經(jīng)濟運行監(jiān)測分析“一張圖”，為分析各地經(jīng)濟新舊發(fā)展動能接續(xù)轉換、產(chǎn)業(yè)結構升級和空間布局優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支撐，以此推動打造高質量現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

二是聚焦高層次開放。圍繞國內(nèi)外環(huán)境變化，特別是中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境變化可能帶來的影響，綜合運用人口流、交通流、信息流、資金流和技術流等方面數(shù)據(jù)資源，分析各地關鍵要素流動情況，分析地方深度融入重大國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、促進國際產(chǎn)能和裝備制造合作、加快自貿(mào)試驗區(qū)建設進展及發(fā)展機遇,進一步推動形成開放型經(jīng)濟發(fā)展的新格局，努力打造高層次對外開放體系。

三是聚焦高能級創(chuàng)新。總書記指出，要充分認識創(chuàng)新是第一動力，提高高質量科技供給，著力支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設。利用專利、知識產(chǎn)權、著作權等互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，識別各地科技創(chuàng)新的主要領域、關鍵技術、核心企業(yè)等，引導“十四五”規(guī)劃的科技投入方向、重點企業(yè)培育目標、人才培養(yǎng)引進措施、科技成果轉化模式等，提升“十四五”的科技進步貢獻率，以此推動建設高能級創(chuàng)新驅動體系。

四是聚焦高水平生態(tài)。按照“綠水青山就是金山銀山”理念，利用環(huán)境污染、環(huán)境治理、生態(tài)承載等方面數(shù)據(jù)資源，判斷經(jīng)濟社會發(fā)展變化下生態(tài)環(huán)境保護的新定位、新需求、新使命，分析重大機遇、挑戰(zhàn)與風險，分析需要彌補的弱項和短板，研究提出建設美麗中國的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略導向、重點任務領域和創(chuàng)新政策建議，以此推動高水平生態(tài)環(huán)境體系形成。

（二）了解民意

一是分析民眾獲得感。基于機器學習及語義分析等技術方法，就專家學者、企業(yè)家、普通網(wǎng)民等不同群體對地方經(jīng)濟社會改善的感知情況，對創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展等方向發(fā)展成果的感受情況，對供給側結構性改革、“一帶一路”建設、區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略、脫貧攻堅任務等重大改革、戰(zhàn)略任務推進落實的認知情況進行獲得感分析。

二是監(jiān)測民眾煩心事。從海量互聯(lián)網(wǎng)文本數(shù)據(jù)中自動提取、深入挖掘各地在發(fā)展理念轉變、發(fā)展質量提升、體制機制創(chuàng)新等方面可能面臨的不充分、不平衡問題，實事求是反映經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的主要矛盾，找出阻礙民眾獲得感、幸福感、安全感增強的突出問題和關鍵癥結，準確把握整體經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢，為更好推動經(jīng)濟社會發(fā)展提供依據(jù)。

三是研判民眾訴求。結合國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境新變化，基于文本聚類、觀點識別算法及機器學習等方法，對公眾的需求進行全面準確感知，提取各類市場主體對“十四五”期間進一步推動經(jīng)濟社會發(fā)展的建議和訴求，為規(guī)劃編制過程確定中長期經(jīng)濟社會發(fā)展目標、主要任務和重點措施提供參考。

（三）推演預測

一是預測科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方向。基于全球主要國家發(fā)明專利、科技文獻、科研專項、創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)并購、國際貿(mào)易等方面數(shù)據(jù)，分析全國重點領域科技和產(chǎn)業(yè)變革核心趨勢；結合專家問卷、訪談、調研等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)收集手段，對信息技術、新能源、未來交通、生命科學、量子技術等重點領域科技革命和產(chǎn)業(yè)變革重點方向進行技術預見研究。

二是預判重大戰(zhàn)略和政策執(zhí)行效果。將工商數(shù)據(jù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、稅收數(shù)據(jù)、財政數(shù)據(jù)等相互結合，從財政支持資金的效果出發(fā)，對已有政策進行評估，并且結合最新形勢，分析擴大政策覆蓋面、提升政策支持力度等措施對區(qū)域財政負擔的影響情況。如對有序疏解、低端產(chǎn)業(yè)退出等政策進行預評估，測算短期內(nèi)對稅收的影響。對計劃制定的新的產(chǎn)業(yè)政策進行預評估，分析其可能覆蓋的企業(yè)對象，分析其可能產(chǎn)生的帶動性等。

三、健全運用大數(shù)據(jù)支撐發(fā)展規(guī)劃編制的機制

（一）加強數(shù)據(jù)共享

一是進一步推動政務數(shù)據(jù)整合共享，以地方法規(guī)的方式，明確政務數(shù)據(jù)實現(xiàn)部門共享、社會開放的責任和原則，讓數(shù)據(jù)真正“解放”、釋放價值。二是與知名互聯(lián)網(wǎng)公司、金融機構、電信運營商、領域龍頭企業(yè)簽訂數(shù)據(jù)共享合作協(xié)議，推進對電子商務、搜索引擎、消費記錄、位置信息、空間地理、交通物流、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、城市運行、價格信息、民生服務、網(wǎng)絡就業(yè)、旅游服務等社會化數(shù)據(jù)源的統(tǒng)一獲取。

（二）加強平臺支撐

建設覆蓋各級核心業(yè)務數(shù)據(jù)、共享交換數(shù)據(jù)、社會第三方采集數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的“十四五”規(guī)劃工作綜合研究大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，構建“十四五”規(guī)劃編制研究大數(shù)據(jù)指標庫、方法庫、模型庫、知識庫，做好規(guī)劃大數(shù)據(jù)分析可視化、指數(shù)化與產(chǎn)品化工作，開展各類大數(shù)據(jù)分析指標與傳統(tǒng)統(tǒng)計指標或其他數(shù)據(jù)源的回歸比對和關聯(lián)分析。

（三）加強智力匯聚

一是在“十四五”發(fā)展規(guī)劃專家委員會之下，設立大數(shù)據(jù)專題組，邀請國內(nèi)外大數(shù)據(jù)分析應用領域頂尖高校院所、大數(shù)據(jù)部門領導和知名企業(yè)專家參加，并形成與規(guī)劃編制各方向的聯(lián)合研討和深度參與機制。二是發(fā)起成立規(guī)劃編制與實施評估大數(shù)據(jù)應用工程實驗室，與“十四五”規(guī)劃工作綜合研究大數(shù)據(jù)系統(tǒng)有機銜接，吸納相關高校、院所、企業(yè)共同參與規(guī)劃編制大數(shù)據(jù)算法模型開發(fā)和平臺搭建。設立實驗室理事會制度，形成規(guī)劃大數(shù)據(jù)人才、技術、資金等方面資源保障機制。

作者簡介：

曹攀，重慶西部大數(shù)據(jù)前沿應用研究院副院長，北京一點螢科技有限責任公司總經(jīng)理，主要從事政務大數(shù)據(jù)決策支持分析。

本文發(fā)表于由國家信息中心數(shù)字中國研究院編輯出版的《數(shù)字中國建設通訊》2019年第4期

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