長三角區(qū)域一體化進程中，出現(xiàn)了一批跨行政區(qū)的合作共建園區(qū)，成為以經(jīng)濟為主導(dǎo)的區(qū)域一體化風(fēng)向標。長三角地區(qū)的飛地經(jīng)濟發(fā)展起步早，跨界合作園區(qū)類型多樣。本文通過對長三角地區(qū)跨界合作園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀進行梳理，并分析跨界園區(qū)合作動因與園區(qū)的治理模式，最后對跨界合作園區(qū)的發(fā)展提出一些思考。

一、長三角跨界合作園區(qū)面臨轉(zhuǎn)型

長三角跨界園區(qū)總體情況是江蘇帶頭，浙皖效仿。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前長三角共有各類跨界合作園區(qū)150多個，涉及到跨省共建、省內(nèi)共建和政府-企業(yè)共建等不同情況。在跨界合作園區(qū)建設(shè)中，以省內(nèi)共建居多，蘇浙皖三省目前均有40多個省內(nèi)跨界合作園區(qū)。在跨省共建的園區(qū)中，上海牽頭結(jié)對的最多，有21個，主要分布于江蘇和安徽兩省。

共建園區(qū)有政府和政府合作共建、政府與企業(yè)合作共建兩大類。其中，政府與企業(yè)的共建園區(qū)在治理上遵循市場規(guī)律，企業(yè)和園區(qū)管委會共同管理園區(qū)，權(quán)責(zé)明晰、市場化程度高，共建效果也較好，代表性園區(qū)有外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)園、蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、波司登集團在揚州高郵共建工業(yè)園等。

跨界合作園區(qū)建設(shè)均對飛入地經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不同程度的帶動作用。以江蘇為例，2005年以來蘇北地區(qū)的GDP快速上升，并在2014年迎來了一個飛速增長拐點。2017年，江蘇南北共建園區(qū)工業(yè)產(chǎn)品銷售收入為6020.59億元，規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)增加值為1177.65億元。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，共建園區(qū)也促進了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，一定程度上帶動了地方的產(chǎn)業(yè)升級。

就發(fā)展情況來看，各共建園區(qū)發(fā)展水平各異?？傮w而言，江蘇境內(nèi)共建園區(qū)起步早、規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)較為高端，經(jīng)濟效益也較好；浙江和安徽境內(nèi)共建園區(qū)的建設(shè)起步較晚，但由于兩地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，在園區(qū)生產(chǎn)總值、對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟貢獻率上，浙江共建園區(qū)的發(fā)展要優(yōu)于安徽共建園區(qū)，安徽地區(qū)多為低能級產(chǎn)業(yè)。

圖：各省共建園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型

現(xiàn)階段共建園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍以裝備制造、機械加工等高能耗、低附加值的產(chǎn)業(yè)為主，跨界合作園區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，共建園區(qū)未來的產(chǎn)業(yè)方向?qū)⒁愿吒郊又诞a(chǎn)業(yè)為主，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是未來發(fā)展方向。

二、“飛入地”主導(dǎo)共建園區(qū)治理模式效果不明顯

跨界合作園區(qū)建設(shè)大致有三個動因：幫扶援建、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進區(qū)域一體化發(fā)展。治理模式大致有“飛入地主導(dǎo)”“飛出地主導(dǎo)”“飛出地和飛入地共建”等三種模式。

由“飛出地”發(fā)達地區(qū)主導(dǎo)的園區(qū)管理，內(nèi)部有緊密的協(xié)調(diào)聯(lián)席會，通過園區(qū)投資開發(fā)公司運作，是具有獨立運作能力的封閉式園區(qū)。除產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移外，發(fā)達地區(qū)先進的管理經(jīng)驗也被帶到欠發(fā)達地區(qū)，促進了合作園區(qū)的健康發(fā)展，代表性園區(qū)有蘇州宿遷工業(yè)園和無錫新沂工業(yè)園等。由“飛出地”和“飛入地”共同管理的園區(qū)，基本按照企業(yè)化共建模式由合作雙方共同成立園區(qū)投資開發(fā)公司，負責(zé)園區(qū)的運作和管理，是具有獨立運作能力的封閉式管理園區(qū)，共建效果較好，代表性園區(qū)有江寧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)淮陰工業(yè)園和上海漕河涇開發(fā)區(qū)鹽城工業(yè)園等。

由“飛入地”欠發(fā)達地區(qū)主導(dǎo)的管理，內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)席會較為松散，園區(qū)依附于原有的開發(fā)區(qū)，不完全獨立運營，基本延續(xù)欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)區(qū)的運營狀態(tài)和發(fā)展水平，共建優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮，代表性園區(qū)如宜興環(huán)保科技工業(yè)園沛縣園區(qū)。

三、跨界合作園區(qū)合作“弱弱幫扶”難以為繼

過去十多年來，跨界合作園區(qū)的發(fā)展取得了很大的成績，并積累了豐富的跨行政區(qū)合作的經(jīng)驗。然而，暴露出的部分問題也同樣不容回避。

首先，合作機制不完善。合作機制是非常復(fù)雜的，江蘇合作園區(qū)經(jīng)營方面問題相似。幫扶援建的，機制不完善，大多讓經(jīng)濟不發(fā)達地方自己去發(fā)展。以最早的跨界合作園區(qū)——江陰靖江工業(yè)園為例，其園區(qū)成立之初，由行政力量為主導(dǎo)，但后續(xù)合作機制，特別是利益分享機制無法跟進完善，造成了合作雙方缺乏信任，目前陷入發(fā)展的困境。

其次，合作中沒有充分尊重市場規(guī)律。

跨界園區(qū)合作很多是基于利益考量的。整體上，跨界合作園區(qū)以政府合作為主，但是出于各自行政區(qū)經(jīng)濟的考量，一些經(jīng)濟發(fā)達的市（區(qū)）禁止跨行政區(qū)建設(shè)工業(yè)園。另外，跨界合作的“弱弱”幫扶難以為繼。例如，安徽“結(jié)對合作”中弱弱聯(lián)合的園區(qū)，即皖江地區(qū)城市幫扶欠發(fā)達的皖北城市，成效不容樂觀。調(diào)研中，有皖江城市表示，自己都“吃不飽”，如何去“喂”皖北城市。因此，跨界合作園區(qū)必須遵守“共建共贏”的市場規(guī)律。

第三，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展質(zhì)量不高。

根據(jù)我們統(tǒng)計，江蘇作為最早展開園區(qū)共建工作的地區(qū)，其園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量相對較高，三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向分別為電子信息、新能源產(chǎn)業(yè)和新材料產(chǎn)業(yè)。安徽則產(chǎn)業(yè)層次較低，除裝備制造業(yè)和機械加工業(yè)外，園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多為礦產(chǎn)資源開發(fā)、汽車零部件制造、紡織等低端產(chǎn)業(yè)。這給長三角高質(zhì)量均衡發(fā)展提出新課題。

四、跨界合作園區(qū)必須以市場原則為導(dǎo)向

跨界園區(qū)建設(shè)在經(jīng)歷了前期探索和快速發(fā)展階段后，從2017年開始進入了制度創(chuàng)新階段。2017年國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于支持飛地經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵按照市場化原則和方式展開飛地園區(qū)建設(shè)。同時期，浙江提出要進行反向飛地園區(qū)建設(shè)。

當(dāng)前長三角區(qū)域一體化發(fā)展已經(jīng)進入新階段，“飛地經(jīng)濟”正在成為區(qū)域一體化標示物。長三角跨界合作園區(qū)的“飛地”有著成功的經(jīng)驗，但進一步深化合作需要關(guān)注以下方面。

首先，跨界合作園區(qū)的合作機制需要創(chuàng)新。國家發(fā)改委在《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出要完善“飛地經(jīng)濟”合作機制，但機制體制建設(shè)任重道遠。良好運行的合作機制是跨界合作長遠發(fā)展的基礎(chǔ)，只有“共建”才能“共享”，合作必須把利益分配、運行機制等放在首位，在近期目標和長遠目標達成共識的基礎(chǔ)上進行。

其次，跨界合作園區(qū)必須以市場原則為導(dǎo)向。共建園區(qū)的意義在于實現(xiàn)優(yōu)勢資源的流動、互補和先進管理經(jīng)驗的交流，以實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟帶動和發(fā)達地區(qū)的互利共贏。因此，強弱聯(lián)合的跨界合作園區(qū)較易成功。欠發(fā)達地區(qū)間的合作共建園區(qū)由于缺乏資金、人才、信息等要素，以及先進的管理經(jīng)驗，往往無法實現(xiàn)園區(qū)共建。因此，優(yōu)勢互補、強弱聯(lián)合、尊重規(guī)律的跨界園區(qū)應(yīng)當(dāng)鼓勵發(fā)展。同時，也要進一步破除行政區(qū)壁壘，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動。

最后，“飛地經(jīng)濟”成為區(qū)域一體化的觸媒。合作雙方的互動交流，不僅可以加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進市場引領(lǐng)的區(qū)域一體化，更可以促進優(yōu)秀制度和管理經(jīng)驗的擴散，加速人才和創(chuàng)新要素的擴散。隨著長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，中小城市到上海等大城市建設(shè)“飛地孵化器”（即“逆向飛地”）等新事物也正在出現(xiàn)，形成各類生產(chǎn)要素雙向互動的良好局面，長三角區(qū)域一體化必將走向深入。

（來源：澎湃研究所 作者：羅小龍 南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院、南京大學(xué)城鄉(xiāng)治理與政策研究中心教授。原題為：長三角跨界合作園區(qū)建設(shè)需遵循市場規(guī)律。）

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