今年是謀劃“十四五”發(fā)展思路的關(guān)鍵一年。“十四五”時期和未來更長時期，我國會面臨所謂百年未有之大變局，國際環(huán)境錯綜復雜，挑戰(zhàn)因素不斷增多，大國的戰(zhàn)略利益博弈復雜激烈，二戰(zhàn)后形成的國際體系可能會經(jīng)歷艱難重構(gòu)，國際貿(mào)易和投資也可能受到未有過的沖擊，全球經(jīng)濟增長越來越依賴創(chuàng)新累積形成的新動能。如何在復雜環(huán)境下做好中國自己的發(fā)展大事，走好自己的發(fā)展道路，延續(xù)改革開放以來的經(jīng)濟持續(xù)增長和繁榮，需要我們看透基本態(tài)勢，直面突出挑戰(zhàn)和問題，尋找科學合理的出路，實施堅定有效的舉措。 

01合理引導未來增長預期

明確發(fā)展目標從來都是國家發(fā)展規(guī)劃面臨的頭等大事，這是引導未來預期和政策資源配置的重要依據(jù)。

（一）從供給側(cè)宏觀增長模型看趨勢

按照新古典增長模型的描述，經(jīng)濟增速是由技術(shù)進步增速、資本投入增速和勞動力投入增速共同決定的。

從我國目前趨勢看，我國老齡化程度日益提高，60歲以上人口占總?cè)丝诒壤呀?jīng)超過18%，65歲以上人口占總?cè)丝诒壤咏?5%，在上海等超大城市，老齡化程度已經(jīng)達到30%以上。由于一對夫婦只生一個孩子的計劃生育政策的集中影響，這一比例還在快速上升。預計到2025年，我國60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_到20%以上，65歲以上人口比例將接近18%。

老齡化程度不斷提高的直接后果是儲蓄率逐漸下降。事實上，我國總儲蓄率過去幾年已經(jīng)由51%左右下降到了48%左右，雖然與世界其他國家相比仍屬較高之列，但下降速度比較明顯。按照國際貨幣基金組織的預測，到2025年，中國的總體儲蓄率會進一步下降至40%左右。儲蓄資源增速下降，加之資本產(chǎn)出率增速也在下降（白重恩教授研究表明，我國資本產(chǎn)出率增速由2008年前30年的年均3.94%下降到了2008年后的年均0.62%），使我國固定資產(chǎn)投資增速由過去兩位數(shù)增長下降到6%左右的個位數(shù)增長。從勞動力供給看，老齡化毫無疑問會降低勞動力供給增速。過去幾年我國勞動年齡人口（15歲-60歲）平均每年凈減少300萬人左右，勞動力供求關(guān)系因此發(fā)生明顯變化，使得我國過去十年勞動力成本年均提高約12%左右，不少勞動力密集型加工制造業(yè)因此退出或轉(zhuǎn)移到勞動成本更低的國家和地區(qū)。不僅如此，我國勞動生產(chǎn)率增速也開始下降，由過去10年年均增長9%左右下降到過去5年年均增長5%左右。從技術(shù)進步率（全要素生產(chǎn)率）增速看，也存在下降的趨勢，清華大學白重恩的研究表明，由2008年前30年的年均6.24%下降為2008年后的年均3.18%。

（二）從供給側(cè)部門模型看趨勢

從供給側(cè)部門模型看，GDP是由各部門國內(nèi)生產(chǎn)增加值加總構(gòu)成的。各部門增加值的增速及其權(quán)重共同決定了GDP的增速。從不同產(chǎn)業(yè)門類變動看，考慮到制造業(yè)普遍存在的產(chǎn)能過剩問題并未真正實現(xiàn)市場出清，制造業(yè)傳統(tǒng)部門和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增速會比較穩(wěn)定甚至有所下降，在制造業(yè)眾多門類中，過去五年實現(xiàn)兩位數(shù)以上年均增速的只有醫(yī)藥制造業(yè)、汽車制造業(yè)、計算機和通信類電子產(chǎn)品制造業(yè)、廢棄資源綜合利用和金屬制品、機械和設(shè)備修理業(yè)。其中汽車制造業(yè)增速在2019年開始出現(xiàn)負增長，不少汽車企業(yè)陷入虧損困境，且可能持續(xù)數(shù)年。與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新應(yīng)用相關(guān)的新興部門或新經(jīng)濟部門增速也相對較高，甚至超過兩位數(shù)增速，但由于對傳統(tǒng)模式具有替代效應(yīng)，未必會產(chǎn)生對整體行業(yè)增速的實質(zhì)性提升。比如，網(wǎng)上零售過去五年雖然年均增速達到30%左右，但整體社會商品零售總額增速不但沒有提高，反而從10%左右下降到了只有8%左右。服務(wù)業(yè)表現(xiàn)出高于制造業(yè)和農(nóng)業(yè)的增速，特別是服務(wù)業(yè)中文化娛樂、信息服務(wù)、體育健康等部門增加值增速超過兩位數(shù)，增長的收入彈性很高，具有持續(xù)穩(wěn)定的擴張性，這與居民消費結(jié)構(gòu)中服務(wù)消費比重提高的升級趨勢是一致的。比如，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)過去五年的年均增速超過了18%。

（三）從需求側(cè)宏觀模型看趨勢

經(jīng)濟學教科書描述的宏觀模型十分簡單，GDP=C+I+（X-M），其中C為消費，I為投資， X為出口，M為進口。這說明支撐GDP增速的是所謂“三駕馬車”消費、投資和凈出口的增速。從目前態(tài)勢看，我國國內(nèi)消費增速逐年下降，已經(jīng)由過去10%以上兩位數(shù)增長下降到8%左右的個位數(shù)增長；固定資產(chǎn)投資增速也由高點期30%左右的增速，下降至如今6%左右的增速。由于投資收益總體上趨于下降，市場投資增速難以出現(xiàn)新動力；凈出口因貿(mào)易環(huán)境和貿(mào)易條件惡化，面臨越來越大的不確定性，總體呈下降趨勢，再加上世界經(jīng)濟在未來幾年仍有較大概率出現(xiàn)周期性回落，恐難有大的作為。制造業(yè)景氣的逐漸收縮會逐步蔓延至服務(wù)領(lǐng)域，從而導致就業(yè)增速的進一步轉(zhuǎn)弱，失業(yè)人數(shù)可能會有所增加，會使居民對未來的收入預期下降，并進而使消費變得更加謹慎保守。因此，未來支撐經(jīng)濟增長的需求動力似乎也在進入弱化的通道。

總體結(jié)論：綜合上述多重因素及其變動趨勢得出的基本推論是，未來我國經(jīng)濟的潛在增長率有下降趨勢。如果我們假定勞動參與率和勞動生產(chǎn)率增速基本穩(wěn)定，綜合考慮我國勞動力和資本投入的變動趨勢，未來5～10年我國經(jīng)濟潛在增長率會下降至5%～6%區(qū)間內(nèi)，這意味著我們需要客觀接受在未來10年，我國經(jīng)濟只能取得6%以下的年均增速。因此，政府在研究設(shè)定“十四五”增長預期目標時，不妨把5%-6%的預期增長區(qū)間。最近蔡昉、白重恩、劉陳杰等學者的研究報告，也大致是如此結(jié)果。

從過去的經(jīng)驗看，國家五年規(guī)劃預期增長目標的選擇，對各省區(qū)市設(shè)定各自的五年規(guī)劃預期目標具有重大導向性影響。過高的預期目標一般會使各級地方規(guī)劃預期目標跟隨性加碼提高，最終會導致因整體目標過高在實施過程中采取不必要的刺激性政策，產(chǎn)生杠桿攀升、違約增多、產(chǎn)能過剩、泡沫加大等副產(chǎn)品，最終會影響增長的質(zhì)量和可持續(xù)性，對此不可掉以輕心。

02穩(wěn)定經(jīng)濟增速的主要出路和舉措

既然未來潛在增長率已經(jīng)落入5%-6%的區(qū)間，如何更好穩(wěn)定并延長經(jīng)濟增長平臺期，是需要認真考慮的政策和改革重點。從目前的基礎(chǔ)條件看，我們?nèi)杂休^大空間通過包括體制機制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的全方位創(chuàng)新，實現(xiàn)更長時間的經(jīng)濟穩(wěn)定增長，并通過更有效的創(chuàng)新激勵，延緩因要素紅利逐步減弱、外部環(huán)境更加惡化導致的降速壓力，提高經(jīng)濟的整體競爭力和抗風險能力。

（一）以全方位創(chuàng)新為核心深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

  供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是國家“十三五”規(guī)劃明確的發(fā)展主線，這一任務(wù)不可能在五年內(nèi)完成歷史使命，需要在“十四五”期間繼續(xù)深入推進，核心是推進全方位創(chuàng)新。

1.努力穩(wěn)定勞動力供求關(guān)系?；鈩趧幽挲g人口減少的主要做法包括：一是延長退休年齡至65歲。這是很多國家應(yīng)對人口老齡化、減輕社保支出壓力的通行做法，我國也到了采取類似做法的時候。二是讓進城農(nóng)民工和城市間流動就業(yè)人口落戶。我國有2.7左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在各類城市就業(yè)，近1億在城市間流動就業(yè)的城鎮(zhèn)人口，他們大多數(shù)人沒有就業(yè)所在地戶口，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一般在男50、女40左右就離開工作崗位回到老家并逐漸退出勞動力隊伍，如果能讓這批人獲得就業(yè)所在地戶口，一般能延長勞動年限5-10年，可以有效增加城市的勞動力供給；三是讓體制內(nèi)退休官員和科技人員更好發(fā)揮作用。我國現(xiàn)行制度對退休官員特別是高級退休官員再就業(yè)有嚴格的限定，不允許他們退休后被企業(yè)等有關(guān)機構(gòu)有償聘用，這導致很多有很強專業(yè)能力和專業(yè)經(jīng)驗積淀的政府精英人才，也包括部分體制內(nèi)高級科研人才被閑置浪費。這些措施從反腐角度看似乎合理，但制度設(shè)計過于粗暴簡單，如果對相關(guān)制度進行細化完善，允許他們在符合一定條件下被企業(yè)或相關(guān)機構(gòu)有償聘用，而不是一刀切地被禁止，完全可以增加我國的高素質(zhì)勞動力供給并提高利用效率；四是在一對夫婦可以生兩個孩子政策基礎(chǔ)上，盡快實施自主生育政策，必要時視情況采取措施鼓勵年輕人多生育，以扭轉(zhuǎn)人口快速老齡化和過低生育率帶來的國家人口結(jié)構(gòu)失衡。

2.提高勞動力素質(zhì)和質(zhì)量。應(yīng)對勞動力數(shù)量減少的另一個有效措施是提高勞動力素質(zhì)，以質(zhì)量提高彌補數(shù)量不足。這需要強化實用型技術(shù)教育和培訓投入，為更多勞動力提供更高質(zhì)量的免費技術(shù)培訓和技術(shù)教育，通過更專業(yè)的技術(shù)培訓解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)難題。應(yīng)該加快教育實質(zhì)性改革，給予學校更大的辦學自主權(quán)，讓大學教育能夠針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要優(yōu)化專業(yè)設(shè)置，有針對性地提供技術(shù)員工教育和培訓服務(wù)，并強化專業(yè)課程設(shè)置與國家發(fā)展需要以及市場需求的對接，緩解高校畢業(yè)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)導致的人才浪費。要全面提倡專業(yè)精神，減少教育的功利性，真正培養(yǎng)個人專業(yè)興趣，形成行行出狀元的能人文化，提高各領(lǐng)域?qū)I(yè)人員、技術(shù)工人的社會待遇和認可度，提高新型職業(yè)農(nóng)民的社會認可度，使不同專業(yè)技術(shù)崗位的專家和工人都能成為更受尊敬和尊重的職業(yè)人士。

3．強化全方位科學技術(shù)創(chuàng)新。從研發(fā)投入規(guī)模和專利申請數(shù)量看，我國已經(jīng)算得上一個研發(fā)大國，但從質(zhì)量和核心競爭力來說還遠不是強國。從創(chuàng)新效果看，我國雖然專利數(shù)量雖然名列前茅，但科技成果轉(zhuǎn)化率大致只有10%左右，遠遠低于發(fā)達國家40%左右的平均水平。從產(chǎn)業(yè)體系看，我們很多產(chǎn)品和服務(wù)在品質(zhì)上不能滿足消費者消費升級和消費多樣性、精細化的需求，很多領(lǐng)域不具備與海外先進技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)競爭的能力，一些高端產(chǎn)品和核心技術(shù)還完全不能自主研發(fā)并生產(chǎn)，必須高度依賴進口。在自由貿(mào)易環(huán)境下，通過互通有無和比較優(yōu)勢形成全球產(chǎn)業(yè)分工體系和產(chǎn)業(yè)鏈，這原本不是問題，況且我國還屬于貿(mào)易順差國，總體上處于有利地位。但不幸的是，目前多邊自由貿(mào)易體系正在經(jīng)歷前所未有的挑戰(zhàn)，我國還面臨以美國為首的西方國家出于國家安全保障、意識形態(tài)差異、制度體制差異、保護競爭優(yōu)勢等為借口且?guī)в袛骋獾母呒夹g(shù)封鎖禁運和發(fā)展遏制，這一和平時期不應(yīng)該出現(xiàn)的技術(shù)禁運在美國主導下可能會進一步強化。在外部壓力遏制下，任何對全球化產(chǎn)業(yè)鏈和技術(shù)鏈抱有期待、幻想和依賴的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策，可能都顯得過于天真，在政治上也難以被接受。我們還需要在部分關(guān)鍵領(lǐng)域繼續(xù)采取以進口替代為目標的產(chǎn)業(yè)政策，加強核心技術(shù)和產(chǎn)品的國內(nèi)研發(fā)和進口替代，以擺脫對進口產(chǎn)品和技術(shù)的嚴重依賴，突破發(fā)達國家的技術(shù)封鎖。因此，科技創(chuàng)新和創(chuàng)新驅(qū)動應(yīng)該成為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重。這相應(yīng)需要進一步完善創(chuàng)新激勵體系，提高政府在全社會研發(fā)投入中的比例，強化政府對基礎(chǔ)研究的支持力度，鼓勵企業(yè)更多投入資源用于研究開發(fā)，加強知識產(chǎn)權(quán)保護和知識產(chǎn)權(quán)激勵，形成更加開放包容自由的創(chuàng)新環(huán)境。與此同時，我們依然需要加強產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新領(lǐng)域的國際合作，創(chuàng)造條件更好利用國際上最優(yōu)秀的創(chuàng)新和研發(fā)資源，形成更具激勵性的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)環(huán)境，以及推進研發(fā)成果商業(yè)化的天使投資、創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資發(fā)展環(huán)境。

4．深度推進全面對外開放。過去中國的高速增長得益于對外開放，未來的發(fā)展依然離不開對外開放，但必須是更高水平的全方位對外開放。我們應(yīng)該深刻認識到，今后外部國際環(huán)境可能對中國帶來諸多挑戰(zhàn)，中美之間的貿(mào)易摩擦看起來是中美雙邊貿(mào)易不平衡問題，實際上是兩個超級大國之間戰(zhàn)略利益博弈的激化，并可能繼續(xù)演變?yōu)槎鄠€領(lǐng)域的矛盾和斗爭。在某些方面，也可能是我國與整個西方國家之間的問題。這些新挑戰(zhàn)要求我們的對外開放不能僅限于貨物與服務(wù)市場的準入開放，可能還涉及體制機制更全面地與國際接軌，各類傳媒信息的更廣泛獲得。這是因為我國自然稟賦的缺陷和已開放的經(jīng)濟體系，需要中國企業(yè)更多參與國際市場競爭和貿(mào)易投資往來，更多以全球視野配置資源，這自然涉及到跨國間基于規(guī)則的公平競爭和對參與主體法律保護的一致性，對企業(yè)和投資者全球化配置資源更全面的信息支撐，但這可能會顛覆我們過去一些傳統(tǒng)的習慣和做法。比如，我們過去常說制定產(chǎn)業(yè)政策是一國主權(quán)，不容別人說三道四。這聽起來合理的論斷在新的開放環(huán)境下可能恰恰是不尊重國際規(guī)則的表現(xiàn)，因為一國在使用產(chǎn)業(yè)政策工具時，所使用的政策手段特別是政府補貼等手段，極可能違反世界貿(mào)易組織反補貼協(xié)議，使受補貼企業(yè)相對于不接受類似補貼的企業(yè)形成不公平的貿(mào)易競爭優(yōu)勢，并導致貿(mào)易扭曲。

所以，在一個開放環(huán)境下，出于對國際規(guī)則的尊重，任何一個國家都有權(quán)基于國際規(guī)則對他國可能扭曲貿(mào)易和公平競爭的國內(nèi)政策說三道四。因此，從產(chǎn)業(yè)政策角度看，出于對國際規(guī)則的尊重和提高政策手段實際成效的考慮，我們需要更好發(fā)揮競爭機制對市場主體的激勵作用，而不是簡單利用政府各類補貼予以支持，避免給別國采取貿(mào)易保護措施或反補貼、反傾銷措施留下話柄。

又比如，資本市場對外開放后，國內(nèi)投資者要對境外資本市場進行投資，就需要及時掌握海外信息特別是被投企業(yè)的足夠信息，如果不能從海外媒體獲得及時信息，將可能影響投資決策并導致失誤，這需要解除對海外媒體和信息的現(xiàn)行封鎖。在服務(wù)領(lǐng)域，中國需要進一步擴大服務(wù)業(yè)對外開放，通過國外先進和高品質(zhì)服務(wù)模式的引進，促進國內(nèi)服務(wù)業(yè)市場的高水平競爭，通過競爭盡快提高國內(nèi)服務(wù)業(yè)的服務(wù)品質(zhì)和服務(wù)能力。由于城市是一個國家開放并參與國際競爭的主要載體，中國需要加快沿海城市群和重要都市圈的全方位開放，特別是改善一線城市和準一線城市的國際化營商環(huán)境，以更好吸引國外創(chuàng)新性資源和高品質(zhì)企業(yè)參與中國城市和經(jīng)濟的發(fā)展，培育形成幾個能真正意義上廣泛參與國際競爭、吸引國際創(chuàng)新要素的國際化大都市。

5.加快優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)并強化節(jié)能。能源是現(xiàn)代經(jīng)濟增長發(fā)動機的燃料，能源革命和創(chuàng)新對中國的安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展來說至關(guān)重要。我國是一個能源消費大國，但能源資源的人均自然稟賦明顯不足。目前，我國人均能源消費為3噸標準煤左右，與美國人均11噸標準煤、俄羅斯13噸標準煤的水平有很大差距，只相當于能源利用效率最高的日本和德國人均消費水平的一半。隨著居民人均收入水平的提高，消費行為會進一步向發(fā)達國家居民消費行為趨同，人均能源消費水平也會趨同。我國能源資源條件不允許我們向美國和俄羅斯趨同，但即便是向日本和德國趨同，我國人均能源消費還將提高約1倍，前提是達到日本和德國的能效水平。這也意味著中國能源消費總量最終會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻一番甚至更多，這將給中國帶來能源安全和減排方面的雙重挑戰(zhàn)和壓力。2018年，中國原油進口46190.1萬噸，總金額15881.7 億人民幣；天然氣9039萬噸，2551.8億元，總價值約3000億美元。石油對外依存度已經(jīng)超過70%，天然氣對外依存度已經(jīng)接近45%，且還在進一步上升。相對于糧食安全而言，由于戰(zhàn)略儲備嚴重不足，中國的能源安全更具有真實的風險敞口特點，在特殊時間極有可能演變成安全危機。

解決能源問題和挑戰(zhàn)的出路只有兩條，一是全方位加大節(jié)能力度，特別是在建筑領(lǐng)域和制造領(lǐng)域加大節(jié)能力度，用更有效的激勵機制鼓勵各類用能主體加大節(jié)能技術(shù)開發(fā)和推廣應(yīng)用，進一步提高國家整體能效水平。二是盡快優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，重點提高能夠自給的清潔能源特別是可再生能源比重，加快推動經(jīng)濟社會的電氣化和電動化，推進分布式清潔能源體系建設(shè)和能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，減輕對原油和天然氣的持續(xù)上升的進口依賴，降低進口依存度。這是因為我國在風能、太陽能、核能、生物質(zhì)能發(fā)電方面，還有較大空間通過技術(shù)創(chuàng)新和開發(fā)模式創(chuàng)新擴大電力供給能力，這一替代不僅具有綠色低碳的減排意義，還具有降低能源對外依存度、提高能源自主安全保障能力的長遠戰(zhàn)略意義。

6.深化市場化和法治化改革。這是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最核心最關(guān)鍵最復雜的內(nèi)容。

一是更好依法保護各類產(chǎn)權(quán)特別是私有產(chǎn)權(quán)，我國民用經(jīng)濟占比已經(jīng)大大超過半壁江山，民營經(jīng)濟對就業(yè)、創(chuàng)新的貢獻日益顯著，都達到了70%左右。經(jīng)濟發(fā)展進入創(chuàng)新驅(qū)動階段后，民營經(jīng)濟和企業(yè)家的作用將變得更加重要，通過加強產(chǎn)權(quán)保護和產(chǎn)權(quán)激勵，可以穩(wěn)定私營部門企業(yè)家的長期預期，更好激勵民營企業(yè)和研發(fā)人員投入創(chuàng)新、投資未來，在實體經(jīng)濟并為資本市場造就更多面向未來、創(chuàng)新驅(qū)動、依法經(jīng)營，更具創(chuàng)新動力和競爭力的百年老店。

二是要創(chuàng)新性化解主流意識形態(tài)與經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。我國經(jīng)濟基礎(chǔ)的民營比重還在繼續(xù)提高，資本市場特別是股票市場發(fā)行主體越來越多是民營企業(yè)，但由于主流意識形態(tài)是堅定共產(chǎn)主義理想信念，且人們對主流意識形態(tài)共產(chǎn)主義的理解依然是傳統(tǒng)的最終要革資本家的命，這使得部分民營企業(yè)家缺乏足夠的安全感和對未來的信心。越來越多民營企業(yè)選擇海外上市，或在國內(nèi)上市后變現(xiàn)部分資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出境，而不是將經(jīng)營利潤更多轉(zhuǎn)化為投資，是這類擔憂的一種表現(xiàn)。過去，執(zhí)政黨創(chuàng)造性提出過“三個代表”重要思想，在一定程度上化解了部分民營企業(yè)家的顧慮，緩解了主流意識形態(tài)與經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，但并未從根本上化解這個矛盾。對這一結(jié)構(gòu)性矛盾，需要執(zhí)政黨進一步予以重視并實事求是、創(chuàng)新性地加以探索解決。這是一個十分敏感但又不容忽視、無法回避的歷史性話題，值得立足長遠、認真研究，找到可行的根本出路，否則我國資本市場的微觀基礎(chǔ)是不穩(wěn)固的，以資本市場作為資產(chǎn)配置場所的資產(chǎn)安全也是不可靠的。

三是強化統(tǒng)一市場制度建設(shè)，掃除妨礙全國統(tǒng)一市場內(nèi)要素自由流動、企業(yè)公平競爭的任何不合理規(guī)定和做法，規(guī)范地方政府補貼招商引資的不合理競爭行為，廢除各類地方政府實施的地方保護和區(qū)域分割行為，使我國具備的大國經(jīng)濟統(tǒng)一大市場優(yōu)勢得到更充分發(fā)揮。四是依法行使政府治理和管制，減少政府決策、監(jiān)管和管制過程中的不透明性和隨意性，減少政府對微觀主體市場經(jīng)營行為的隨意干預，降低制度性交易成本，真正改善基于規(guī)則和法治的可預見的政府監(jiān)管，促進形成更加便利可靠的營商環(huán)境。

（二）如何更有效促進內(nèi)外需增長

  從需求側(cè)提高內(nèi)外需對增長的貢獻度，發(fā)力點不見得就在需求側(cè)，也不在于簡單增加消費補貼和擴大政府支出，很多功夫?qū)嶋H上在供給側(cè)，與供給側(cè)的改革、開放、創(chuàng)新密切相關(guān)。

1．基于就業(yè)和收入預期穩(wěn)定的內(nèi)需擴大。國內(nèi)需求總體上是就業(yè)和收入的函數(shù)。促進國內(nèi)消費需求穩(wěn)定增長的根本措施是保持就業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長，而穩(wěn)就業(yè)的根本措施在于在制度上放水養(yǎng)魚，養(yǎng)活更多的企業(yè)。這需要不斷改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境和創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，特別是城市中小企業(yè)和個體工商戶的發(fā)展環(huán)境。在中國，尤其要注重發(fā)揮超大城市和特大城市的規(guī)模經(jīng)濟帶來的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)效應(yīng)，一些城市試圖通過趕人的做法控制城市規(guī)模，實際上扼殺的是城市內(nèi)生的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會。從企業(yè)稅費負擔來看，在前期降低企業(yè)稅負基礎(chǔ)上，還可以進一步研究降低企業(yè)社保和公積金負擔，并通過更多劃撥國有資本經(jīng)營收入增加社會保障資金來源，以更好地通過穩(wěn)定就業(yè)、優(yōu)化保障來穩(wěn)定居民收入預期，減少居民擴大消費需求的后顧之憂。從長遠財稅制度建設(shè)和財稅制度國際競爭角度看，應(yīng)該進一步深化財稅體制改革，完善稅收結(jié)構(gòu)，改變以間接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)，逐步向以直接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)過渡，使企業(yè)稅費負擔具有國際競爭力。為了使降稅具有可持續(xù)性并不對政府民生支出形成擠壓，需要進一步優(yōu)化并精簡政府支出項目，削減不必要的政府支出，特別是削減那些錦上添花的政府支出項目、面子工程和政府自身的行政管理開支，逐步降低預算內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)支出特別是競爭性領(lǐng)域財政支出的比例，提高民生福利和社會發(fā)展支出的比例，政府要帶頭勒緊褲帶過緊日子。

2．基于深度城市化的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要靠工業(yè)化和城市化的拉動以及城市化基本穩(wěn)定后的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化制度安排。我國城市化進程尚未基本穩(wěn)定，較大的城鄉(xiāng)收入和福利差距、明顯的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距，依然是推進城市化的根本動力。從國際國內(nèi)經(jīng)驗看，城鄉(xiāng)居民收入差距小于2倍后，城市化動力才減弱并趨于穩(wěn)定。我國目前城鄉(xiāng)收入差距還在2.7倍左右，落后地區(qū)城市人均收入與發(fā)達地區(qū)城市人均收入的差距更大，城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會福利差距還十分明顯，這說明我國還遠未到逆城市化的階段，需要繼續(xù)消除城市化的體制障礙，為城市化的自然發(fā)展創(chuàng)造條件。以人為核心推進深度城市化本質(zhì)上屬于供給側(cè)改革和創(chuàng)新的內(nèi)容，有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距和公共服務(wù)差距，還具有擴大國內(nèi)需求的積極效應(yīng)。

我國現(xiàn)有統(tǒng)計制度下的城市化水平并不能真實反映城市化實際水平，很多城市常住人口并非真正意義上的城市居民。應(yīng)該采取措施允許2.7億進城農(nóng)民工和近1億城市間流動就業(yè)的城鎮(zhèn)人口自主選擇獲得就業(yè)居住所在地戶籍并享受同等公共服務(wù)。政府相應(yīng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，更多用于進城落戶人口的城市保障房建設(shè)和公共服務(wù)支出，這有利于流動人口穩(wěn)定未來預期，擴大消費支出，形成政府支出改善與消費需求持續(xù)穩(wěn)定增長之間的良性循環(huán)，對經(jīng)濟持續(xù)增長的效應(yīng)要強于簡單增加基礎(chǔ)設(shè)施投資支出，對社會結(jié)構(gòu)的改善和公平正義的維護也具有積極作用。

考慮到更多的創(chuàng)業(yè)機會和服務(wù)業(yè)就業(yè)機會都在城市特別是特大城市和超大城市，應(yīng)該完善城市社會治理模式，禁止城市政府采取限制外地人流入或是以疏散為名驅(qū)趕外地人的錯誤做法，還城市社會應(yīng)有的開放包容姿態(tài)。這在經(jīng)濟減速、失業(yè)增加時顯得格外重要，是服務(wù)業(yè)擴大就業(yè)的根本保障，有利于改善民生和家庭服務(wù)。在深度城市化過程中，要進一步完善城市建設(shè)用地供地機制和農(nóng)村建設(shè)用地的高效配置機制，使建設(shè)用地特別是住宅建設(shè)用地的增加與城市常住人口特別是落戶人口的增加相適應(yīng)，使進城落戶農(nóng)民工的農(nóng)村閑置宅基地有更好的入市變現(xiàn)通道和市場化權(quán)益價值實現(xiàn)機制。政府財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也要與人口流入地的人口流入規(guī)模特別是流入人口落戶規(guī)模相適應(yīng)，形成對吸納轉(zhuǎn)移就業(yè)人口落戶的正向激勵機制。

在城市房地產(chǎn)調(diào)控模式方面，要改變目前通過行政管制限購限價的扭曲市場供求關(guān)系和價格信號的不合理做法，通過稅收手段調(diào)控抑制不合理炒作行為，使正常的基本住房需求和因收入提高形成的改善型需求都能夠得到有效釋放和滿足。只有城市化進程基本穩(wěn)定了，城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的時機才會真正到來，此前對新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的大規(guī)模投入，很大一部分最終會因為農(nóng)村人口的流失成為浪費，不如投入在城市，解決進城落戶農(nóng)村人口的現(xiàn)實問題。

3．基于城市群和都市圈的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。我國未來城市化率將達到80%以上，主要城鎮(zhèn)人口將分布在胡煥庸線以東20個左右的城市群和都市圈地區(qū)，這主要是由自然條件和資源環(huán)境承載力決定的。如果城市群和都市圈內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展做好了，國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大格局就形成了。以往以東部率先、中部崛起、西部大開發(fā)和東北老工業(yè)基地振興為主的“四大板塊”區(qū)域戰(zhàn)略，加上點菜單式碎片化區(qū)域政策，經(jīng)過20年左右的實施已經(jīng)取得階段性成果，但也留下了值得總結(jié)的經(jīng)驗和教訓。

考慮到任何一個板塊內(nèi)部還存在不同省區(qū)市之間的較大差異，延續(xù)如此大尺度的區(qū)域戰(zhàn)略或過于碎片化的區(qū)域規(guī)劃和政策指導，實際操作性、指導精準性和市場有效性都面臨挑戰(zhàn)，最后極有可能淪為不同板塊之間爭相尋求中央優(yōu)惠政策的政治借口，并導致不必要的資源浪費。我們可能需要認真思考，作為一個單一制的中央集權(quán)國家，為什么區(qū)域差距遠遠大于許多市場經(jīng)濟國家，這本身或許就有值得檢討的制度原因。事實上，從他國以及我國部分地區(qū)的經(jīng)驗看，真正有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的恰恰是市場機制，因為有效的市場機制會允許各類要素自由流動，并產(chǎn)生要素報酬均等化的趨同效應(yīng)。

而我國最大的制度不同就是城鄉(xiāng)和區(qū)域分割的戶口制度，這一制度制約了人口的自由流動和公共服務(wù)的平等配置。因此，好的區(qū)域戰(zhàn)略和政策應(yīng)該基于統(tǒng)一市場下的要素自由流動和要素聚集機制，做順勢而為的引導而不是逆勢而為的干預。因此，應(yīng)該根據(jù)人口流動的趨勢，將原有的以四大板塊為主要構(gòu)架的區(qū)域戰(zhàn)略和政策，轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘腥汉投际腥榭臻g單元的城市化格局優(yōu)化戰(zhàn)略，通過市場要素自由流動、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)共建、生態(tài)環(huán)境協(xié)作補償、基本公共服務(wù)均等化等機制，促進城市群和都市圈內(nèi)部不同規(guī)模城市和城鎮(zhèn)之間的相互協(xié)調(diào)發(fā)展，只有這樣才會實現(xiàn)真正有市場效率的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局，在要素分布和經(jīng)濟分布空間協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上實現(xiàn)區(qū)域人均收入差距的收斂，而區(qū)域人均收入差距的縮小最終會有利于內(nèi)需的穩(wěn)定擴大。

從大的城市群格局看，中國最具活力和潛力的城市群主要是粵港澳大灣區(qū)城市群、長三角城市群、環(huán)渤海大灣區(qū)城市群、成渝城市群和長江中游城市群。在這些城市群中，只有環(huán)渤海大灣區(qū)城市群（京津冀地區(qū)、遼寧沿海地區(qū)、山東半島地區(qū)）未納入國家規(guī)劃視野。這個行政區(qū)經(jīng)濟總量達到18.7萬億元，占全國的21%，值得在十四五時期作為國家戰(zhàn)略，像十三五時期謀劃粵港澳大灣區(qū)那樣來予以認真研究、全面謀劃。在南北經(jīng)濟發(fā)展差距持續(xù)加大的背景下，環(huán)渤海大灣區(qū)可能是中國北方地區(qū)基礎(chǔ)條件最好、創(chuàng)新能力最強、集聚效應(yīng)最顯著、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)，這一地區(qū)有北京、天津等超大城市，還有大連、沈陽、青島、濟南、天津濱海新區(qū)、河北雄安新區(qū)等知名中心城市和新區(qū)，以及眾多中小城市和小城鎮(zhèn)。如果在這一地區(qū)結(jié)合東北亞自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)實施深度對外開放，將是縮小國內(nèi)南北發(fā)展差距最值得發(fā)力并取得成功的地區(qū)，具有縮小區(qū)域差距和南北差距的全局性戰(zhàn)略意義。

4．基于宏觀審慎的財政貨幣政策優(yōu)化。在面臨外部環(huán)境急劇變化導致的外部需求劇烈萎縮時，為了避免對經(jīng)濟增長的實質(zhì)性強烈沖擊，可考慮采取擴張性的宏觀經(jīng)濟政策來對沖外部沖擊導致的明顯波動。但在考慮貨幣政策和財政政策組合時，依然需要顧及我國經(jīng)濟的貨幣累計發(fā)行量偏大、債務(wù)杠桿率偏高的隱患，在貨幣政策和財政政策組合中讓財政政策扮演更積極的主導作用，貨幣政策主要是在流動性供給方面保持適度寬松合理的配合，使債務(wù)工具的發(fā)行利率保持在合理較低水平，為地方政府和企業(yè)的到期債務(wù)置換創(chuàng)造條件。

化解存量債務(wù)問題，主要靠時間換空間的辦法解決，通過債務(wù)展期和借新還舊等機制來防止出現(xiàn)系統(tǒng)性違約和因此導致的市場恐慌。對債務(wù)超標的地區(qū)應(yīng)該實行嚴格的債務(wù)總量限制，通過嚴禁新增債務(wù)逐步降低杠桿率。要避免過于寬松的貨幣放水導致地方政府、企業(yè)、居民杠桿率的再度攀升。

在金融監(jiān)管和金融工具為實體經(jīng)濟服務(wù)方面，一方面要通過強化監(jiān)管防范可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風險，另一方面還要細化優(yōu)化金融監(jiān)管舉措，為實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展提供更加便利的融資服務(wù)，特別是提供有利于降低債務(wù)杠桿率的股權(quán)融資服務(wù)，為各類股權(quán)投資機構(gòu)的市場化募資和投資運營提供更好的發(fā)展和激勵環(huán)境。

要進一步優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，將更多支出用于與深度城市化相關(guān)的大城市住房保障、城市地鐵網(wǎng)絡(luò)、城市群和都市圈快軌、生態(tài)環(huán)保設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，依據(jù)區(qū)域人口密度完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和建設(shè)，減少在偏遠地區(qū)和人口稀少地區(qū)的不合理基礎(chǔ)設(shè)施投入和浪費，減少錦上添花類基礎(chǔ)設(shè)施項目，因為這往往是一些地方政府債務(wù)不斷累積的重要原因。中央政府還應(yīng)該嚴控新城新區(qū)的數(shù)量和規(guī)模，這是因為新城新區(qū)建設(shè)數(shù)量多、規(guī)模大是導致一些地方政府債務(wù)飆升的主要原因。

5．基于深化開放的出口穩(wěn)定增長。一國持續(xù)保持貿(mào)易順差后，進一步開放本國貨物和服務(wù)市場是化解貿(mào)易摩擦的必由之路。但今后的深度對外開放不僅是對外國產(chǎn)品、服務(wù)和投資的市場準入放開，還包括國內(nèi)有可能導致貿(mào)易和投資行為扭曲的制度改進并與國際規(guī)則接軌，這有利于為中國企業(yè)的全球化經(jīng)營營造穩(wěn)定友好、安全可靠的外部營商環(huán)境。通過提高產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)擴大出口規(guī)模，是企業(yè)國際化經(jīng)營和提高國際競爭力的努力方向和職責。對政府來說，更重要的是努力為企業(yè)營造公平穩(wěn)定友好的貿(mào)易環(huán)境。

面對國際環(huán)境日趨復雜的新變化，中國必須更加積極主動地參與國際多邊、區(qū)域和雙邊自由貿(mào)易和投資體制的建設(shè)，為我國企業(yè)參與全球化競爭和經(jīng)營創(chuàng)造更加穩(wěn)定可預期的公平競爭環(huán)境。與此同時，還要進一步擴大國內(nèi)產(chǎn)品和服務(wù)市場的對外開放，進一步降低產(chǎn)品關(guān)稅、擴大服務(wù)業(yè)對外資的市場準入，與主要貿(mào)易伙伴之間形成你中有我、我中有你的利益相關(guān)格局。要認真研究主要貿(mào)易伙伴對我國貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策的重點關(guān)切，基于國際規(guī)則做出相應(yīng)調(diào)整和改革，以提高產(chǎn)業(yè)政策實效為出發(fā)點，避免對我國產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易政策的“重商主義”指控或不對等開放的指控。有了穩(wěn)定的國際貿(mào)易環(huán)境，出口企業(yè)才能更好地專心于產(chǎn)品和服務(wù)的競爭力提升，穩(wěn)定外部需求對我國經(jīng)濟增長的貢獻。

6.基于綠色低碳的經(jīng)濟發(fā)展新動能。中國生態(tài)環(huán)境承載力十分脆弱的國家，我們在與美國基本相同的國土面積上承載了比美國多10億多的人口，這多出來的10億多人每天都要“吃喝拉撒”，對生態(tài)環(huán)境造成的影響可想而知，這使得中國成為主要污染物排放和碳排放的全球大國。與人民生活質(zhì)量密切相關(guān)的空氣污染、水污染和土壤污染，在人口比較密集的城市化地區(qū)，已經(jīng)成為對人民美好生活的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。隨著人民收入水平的不斷提高，全社會對生態(tài)環(huán)境品質(zhì)改善的需求在不斷提高，并且越來越成為人民改善生活質(zhì)量的重要內(nèi)容，綠色低碳發(fā)展已日益成為一種持續(xù)上升的市場需求，與綠色低碳發(fā)展相關(guān)的技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)，也將日益成為發(fā)展的新動能。因此，政府必須采取更加有力的措施、設(shè)計更加有效的機制，激勵越來越多的企業(yè)和投資機構(gòu)，投資于提高資源利用效率、資源高效循環(huán)利用、降低污染物排放、降低碳排放的綠色低碳技術(shù)和產(chǎn)品服務(wù)。

這應(yīng)該包括以下幾個方面：一是實施主要污染物排放和二氧化碳排放總量控制制度，并以排放權(quán)力人人平等為基礎(chǔ)科學合理地在地區(qū)間、企業(yè)間或行業(yè)間進行額度合理分配，在此基礎(chǔ)上建立排放權(quán)額度交易制度；二是建立綠色資產(chǎn)占補平衡制度，強化綠色資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)保護，在此基礎(chǔ)上建立生態(tài)環(huán)境等綠色資產(chǎn)破壞行為與生態(tài)環(huán)境改善等綠色資產(chǎn)創(chuàng)造行為之間的平衡和凈增加機制，通過綠色資產(chǎn)交易市場構(gòu)建綠色投資和綠色資產(chǎn)的市場化價值實現(xiàn)機制和退出通道；三是加大政府對綠色低碳技術(shù)，特別是清潔能源技術(shù)、儲能技術(shù)、主要污染物處置技術(shù)、水環(huán)境改善技術(shù)的研發(fā)支持和新技術(shù)商業(yè)化推廣；四是進一步改善綠色金融發(fā)展環(huán)境，推行并更好激勵綠色責任投資，促進綠色信貸、債券、基金等各類綠色金融產(chǎn)品更好服務(wù)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。五是進一步強化生態(tài)文明理念和意識的全社會普及和教育，鼓勵更多非政府組織從事公益環(huán)境保護和減排活動。

總的來看，“十四五”時期的內(nèi)外環(huán)境會更加復雜，規(guī)劃的編制可能也會難于以往。從國內(nèi)條件看，今后甚至更長一段時期，我國經(jīng)濟呈現(xiàn)潛在增長率下降趨勢，這需要我們不滿足于近三年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的階段性成果，通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并與短期宏觀調(diào)控政策的有效配合，形成供需兩側(cè)更有利的增長支撐。從國際看，盡管美國對中國發(fā)展的態(tài)度變得更具敵意或咄咄逼人，但我國經(jīng)濟的開放度和信息化世界的形成，使得我們即便是專心做好自己的事情，也離不開與國際社會的交流與合作，我們需要以更開放的心態(tài)努力維護友好穩(wěn)定的國際政治經(jīng)濟環(huán)境和自由貿(mào)易體系。我們或許左右不了國際環(huán)境的演變，但我們完全有可能通過包括體制機制創(chuàng)新、政策機制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新在內(nèi)的全方位創(chuàng)新，來更好激發(fā)國內(nèi)微觀主體的活力和增長能力，進一步改善資源的市場化配置效率，使經(jīng)濟增長速度更平緩并延續(xù)更長的增長平臺期。

因此，相對于“十三五”時期的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，“十四五”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)涵應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿粍?chuàng)新，核心是體制機制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新。如果我們能夠通過全方位創(chuàng)新實現(xiàn)上述目標情景，中國就可以用10年左右的時間，成功跨越中等收入陷阱并穩(wěn)步邁入高收入國家行列，國家綜合國力、國際競爭力和人民生活質(zhì)量都會有新的提高，并為人類命運共同體的建設(shè)做出更加積極的貢獻。

  作者：徐林 中美綠色基金董事長，曾任國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司司長

掃描二維碼關(guān)注漢哲微信公眾號，查看更多資訊