黨的十八大以來，特別是全國生態(tài)環(huán)境保護大會正式確立生態(tài)文明思想以來，我國生態(tài)文明政策體系的發(fā)展呈現(xiàn)一些新特點。生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，生態(tài)環(huán)境保護政策體系覆蓋生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間布局和活動要求，涉及城市和鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的綠色協(xié)同發(fā)展，政策的調(diào)節(jié)作用正在增強。

與新特點相匹配，我國生態(tài)文明政策體系的發(fā)展也呈現(xiàn)出一些新轉(zhuǎn)變。政策體系方面，從純粹地建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護制度體系發(fā)展到建設(shè)生態(tài)文明文化、經(jīng)濟、責任、目標和生態(tài)安全體系并重的制度體系。政策內(nèi)容方面，從單一的生態(tài)保護政策發(fā)展到自然資源、自然生態(tài)、環(huán)境容量保護方面的政策并重。政策方法方面，從關(guān)注點和項目的環(huán)境保護發(fā)展，到關(guān)注區(qū)域保護、系統(tǒng)保護和全過程的保護；從重點關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護到如何協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)發(fā)展。政策手段方面，從嚴格追責、嚴格執(zhí)法等治標措施發(fā)展到治標和治本并重，促進長效機制的建設(shè)，降低生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟和社會成本。政策目標方面，從高速度增長到實現(xiàn)資源節(jié)約、生態(tài)保護、污染防治、經(jīng)濟增長、保障就業(yè)多目標的高質(zhì)量發(fā)展。政策模式方面，從減排為主的環(huán)境管理模式發(fā)展到以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的環(huán)境管理模式。

“十四五”時期，必須以生態(tài)文明思想的發(fā)展和落地為理論導(dǎo)向，解決現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境問題、綠色發(fā)展問題和生態(tài)環(huán)境政策完善問題，服務(wù)于2035年和2050年的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，創(chuàng)新和完善中國特色社會主義生態(tài)文明政策體系，形成層次清晰、內(nèi)容齊全、相互配套、重點突出的政策矩陣體系。為了建成這一目標體系，筆者認為有必要從以下幾方面入手。

在意識方面，確立生態(tài)文明建設(shè)的政治和法律規(guī)矩，通過制度劃定經(jīng)濟和社會發(fā)展活動的行為準則，讓生態(tài)文明建設(shè)成為各方面的共識和行動指南。當前，可以考慮制定相關(guān)政策使綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)要求剛性化、具體化、法制化。同時建立容錯機制，既把地方權(quán)力關(guān)進制度的籠子，也防止挫傷地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的活力。

在思路方面，通過環(huán)境保護“黨政同責”、中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，嚴格常態(tài)化執(zhí)法監(jiān)管，獎罰分明，治標與治本并舉，遏制地方發(fā)展環(huán)境污染型和生態(tài)破壞型經(jīng)濟。

在措施方面，通過生態(tài)保護補償、生態(tài)損害賠償、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、綠色工業(yè)發(fā)展等措施建立健全生態(tài)價值實現(xiàn)機制，維護區(qū)域公平發(fā)展的權(quán)益，調(diào)動各方在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的積極性。對照《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》設(shè)立的指標，開展綠色發(fā)展目標評價和考核。通過示范與引領(lǐng)，以點帶面，提質(zhì)增效，夯實傳統(tǒng)的工業(yè)經(jīng)濟動能，培育綠色高質(zhì)量增長新動能，推動各地步入綠色發(fā)展的道路。

在重點方面，通過打擊監(jiān)測、監(jiān)管與治理造假行為，全面實行信息公開，提高形勢研判的科學性和決策的準確性，確保政策和制度運行達到預(yù)期。采取多方監(jiān)督措施，讓生態(tài)環(huán)境保護的黨內(nèi)法規(guī)和國家立法常態(tài)化運轉(zhuǎn)，并在法定條件下自動啟動追責機制，克服地方保護主義。采取強制措施與市場機制相結(jié)合的方法，促進資源在國家、區(qū)域、流域得到合理化配置。

在改革方面，既要在生態(tài)環(huán)境保護政策體系的框架內(nèi)通過邏輯衍生的方法完善體制、創(chuàng)新機制，加強和完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，也要用信息化、社會化的方法替代補充一些監(jiān)管效果不明顯的措施。

“十四五”時期，為進一步創(chuàng)新和完善生態(tài)文明政策體系，筆者提出如下幾點建議。

首先，政策體系的內(nèi)容需要查漏補缺或修改完善?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)定要構(gòu)建八大生態(tài)文明制度體系，在構(gòu)建或者完善具體的政策和制度時，有一些關(guān)鍵性的問題需要解決。

在空間布局管控方面，環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)需進一步完善，針對工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的環(huán)境影響評價需加強研究，一些地方的規(guī)劃環(huán)境影響評價需進一步實化?？臻g規(guī)劃立法亟待出臺，為空間規(guī)劃的制定奠定法制基礎(chǔ)。按照流域進行資源保護、生態(tài)保護和污染防治統(tǒng)籌的流域立法有待出臺。

在生態(tài)損害方面，目前在行政法規(guī)層面缺乏對生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)補償改革方面的專門條例，這些制度對環(huán)境保護所發(fā)揮的作用有待提升。

在工作方法方面，在環(huán)境信用管理、環(huán)境管家服務(wù)、環(huán)境污染強制保險以及環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)環(huán)境保護投融資等新型領(lǐng)域，缺少專門的立法，制度建設(shè)和政策支撐不足。

其次，政策體系結(jié)構(gòu)上需要改變一些環(huán)保政策發(fā)展不均衡的狀態(tài)。主要表現(xiàn)為：信息公開、公眾參與的體制機制不健全；環(huán)境信用管理、環(huán)境管家管理以及環(huán)境經(jīng)濟激勵的服務(wù)政策不夠突出；環(huán)境公益訴訟的制度建設(shè)略顯不足；生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化以及生態(tài)價值實現(xiàn)機制的政策和制度占比較低。這些政策均需要加強。

第三，政策體系優(yōu)化上需要將一些體制、制度和機制進行有效整合或銜接、協(xié)調(diào)。在政策協(xié)調(diào)方面，需要將生態(tài)環(huán)境保護的基本制度和重大決策體系，在不同層面上與政治、經(jīng)濟、社會、文化領(lǐng)域的基本制度和重大決策進行有效地銜接、協(xié)調(diào)，使生態(tài)環(huán)境保護在各方面得到支持，同時在各方面工作中受到合理約束。

在政策實效方面，需要把生態(tài)環(huán)境保護的基本制度和重大政策體系，運用到京津冀地區(qū)、長江經(jīng)濟帶、汾渭平原、粵港澳大灣區(qū)等具體的區(qū)域、流域，開展政策和制度的整合性創(chuàng)新，針對域內(nèi)的特殊問題，形成對應(yīng)的制度和機制。

在生態(tài)文明政策體系構(gòu)建上，需實現(xiàn)陸地與海洋環(huán)境保護的有效連接，著力打通水土氣渣的污染治理，大氣污染物與溫室氣體協(xié)調(diào)監(jiān)管，以及資源節(jié)約、生態(tài)保護和污染防治相結(jié)合的通道。

第四，政策體系的實施能力需要進一步夯實基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟和技術(shù)基礎(chǔ)不足，水污染和固體廢物污染防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致一些重大政策要求難以全面實施。因此，要繼續(xù)實施嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法和精準執(zhí)法，輔之以黨政同責機制的協(xié)調(diào)創(chuàng)新，用環(huán)境保護法律法規(guī)的要求，倒逼地方企業(yè)通過技術(shù)提升和改造，加強自身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而提高環(huán)境保護的治本能力。

第五，政策體系的具體實施效果有待深化。在法律規(guī)范的實際運行方面，形式主義之風仍然盛行，如有的地方監(jiān)管部門在遭遇困境時怕作為、怕?lián)?；一些上級監(jiān)管部門疏于考慮基層的辦事水平和能力，將職責向下轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)監(jiān)管職責“甩鍋”現(xiàn)象，致使環(huán)境法律法規(guī)的落實大打折扣。

在監(jiān)管環(huán)節(jié)方面，生態(tài)環(huán)境保護事前監(jiān)管出現(xiàn)弱化現(xiàn)象，如盡管在環(huán)境影響評價上有“三線一單”和地區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單制度的初步把關(guān)，但某些地區(qū)環(huán)境影響評價制度的實施，被政府以簡政放權(quán)的名義在時間上和程序上放水，審批質(zhì)量有待提升。

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