眼下，“十四五”規(guī)劃正在前期編制中，建議將突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)全面納入“十四五”規(guī)劃，從頂層設(shè)計(jì)角度進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

突如其來(lái)的新型冠狀病毒肺炎疫情，對(duì)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置工作也是一次大考?？倳?shū)記指出，要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。

一直以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視包括公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。十九屆三中全會(huì)提出，要加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國(guó)家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系?？倳?shū)記在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確提出，要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。眼下，“十四五”規(guī)劃正在前期編制中，建議將突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)全面納入“十四五”規(guī)劃，從頂層設(shè)計(jì)角度進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

將突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)全面納入規(guī)劃體系

我國(guó)的規(guī)劃體系，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及國(guó)土規(guī)劃等類(lèi)型，覆蓋從國(guó)家到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)行政層面。可以說(shuō)，中國(guó)獨(dú)有的長(zhǎng)期規(guī)劃的傳統(tǒng)和戰(zhàn)略規(guī)劃的定力以及制度優(yōu)勢(shì)，是黨治國(guó)理政的重要方式。而將突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)全面納入規(guī)劃體系是提升我國(guó)應(yīng)急管理能力的重要途徑。

2003年抗擊非典之后，我國(guó)開(kāi)始建立以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急體制、機(jī)制、法制）為特征的應(yīng)急管理體系。其中，應(yīng)急預(yù)案是核心，包括了國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家應(yīng)急預(yù)案、相關(guān)法律法規(guī)和本地區(qū)的實(shí)際情況制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，以及企事業(yè)單位、重大活動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案，涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件等在內(nèi)的各類(lèi)公共突發(fā)事件，數(shù)量達(dá)數(shù)百萬(wàn)個(gè)，形成了一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”、完整的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。

突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)規(guī)劃是統(tǒng)籌和指導(dǎo)應(yīng)急體系建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，為應(yīng)急管理體系、應(yīng)急預(yù)案實(shí)施提供能力保障。事實(shí)上，應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃從2003年“非典”之后已受到重視，不僅首次將“強(qiáng)化應(yīng)急體系建設(shè)”納入國(guó)家“十一五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，還專(zhuān)門(mén)編制了 《“十一五”期間國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》（國(guó)辦發(fā)[2012]106號(hào)）。這也是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家層面的應(yīng)急體系建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。隨后陸續(xù)編制了十二五、十三五《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》，明確了不同時(shí)期應(yīng)急體系建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、政策措施等。

不僅如此，相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃也都增加或加重了相關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)管控和危機(jī)管理的內(nèi)容。以“十三五”為例，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，規(guī)定要健全包括安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)治安防控和突發(fā)事件應(yīng)急體系在內(nèi)的公共安全體系，建成與公共安全風(fēng)險(xiǎn)相匹配、覆蓋應(yīng)急管理全過(guò)程和全社會(huì)共同參與的突發(fā)事件應(yīng)急體系。在衛(wèi)生與健康規(guī)劃中指出加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件尤其是突發(fā)急性傳染病綜合監(jiān)測(cè)、快速檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和及時(shí)預(yù)警能力建設(shè)，提升突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警水平、應(yīng)對(duì)能力和指揮效力，加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，提高各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備和處置能力。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃也根據(jù)自身的具體內(nèi)容和涉及領(lǐng)域制定了相關(guān)的突發(fā)事件應(yīng)急管理章節(jié)內(nèi)容。

但是，突發(fā)事件的應(yīng)急處理處置工作十分復(fù)雜，需要中央和地方、政府的各個(gè)部門(mén)之間，政府、社會(huì)和企業(yè)協(xié)同工作，而目前分散在不同部門(mén)、不同類(lèi)型規(guī)劃中的突發(fā)事件應(yīng)急管理還缺乏有效的銜接、充分的協(xié)同，這樣就給突發(fā)事件的應(yīng)急處理處置帶來(lái)了一定障礙。為此，建議將目前應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“一案三制”擴(kuò)充、強(qiáng)化為“一案三制一規(guī)劃”，尤其是強(qiáng)調(diào)將“一案三制”全面納入規(guī)劃，加快形成符合治理能力與治理體系現(xiàn)代化特點(diǎn)、滿足人民群眾美好生活需要、確保國(guó)家安全、公共安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的應(yīng)急管理體系。

“十四五”規(guī)劃編制是一個(gè)重要機(jī)會(huì)窗口

今年將全面開(kāi)展的“十四五”規(guī)劃編制，是繼非典之后再次經(jīng)歷巨大疫情、組建應(yīng)急管理部和全面開(kāi)展規(guī)劃體制改革后的第一輪五年規(guī)劃。一方面要更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，另一方面，要保證國(guó)家安全、公共安全和確保人民群眾生命安全和身體健康。因此，“十四五”將是全面提高各級(jí)政府對(duì)于突發(fā)事件的處理處置能力、加快推進(jìn)包括風(fēng)險(xiǎn)治理在內(nèi)的治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要機(jī)會(huì)窗口，應(yīng)大力推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系與規(guī)劃體系有效銜接。

首先，將突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系全面銜接“十四五”規(guī)劃體系，比如總體應(yīng)急預(yù)案納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案、部門(mén)預(yù)案分別納入專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和部門(mén)規(guī)劃，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控預(yù)案納入?yún)^(qū)域規(guī)劃（如長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀）等。尤其是應(yīng)重點(diǎn)將突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案全面納入“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要。突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案是全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的基本原則、組織體系、運(yùn)行機(jī)制，以及應(yīng)急保障的總體安排等，明確相關(guān)各方的職責(zé)和任務(wù)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要，是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性文件。二者都具有統(tǒng)籌全局的綱領(lǐng)性、規(guī)范性文件的性質(zhì)。總體應(yīng)急預(yù)案全面納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要，不僅要強(qiáng)調(diào)總體應(yīng)急預(yù)案對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案編制的總遵循，還應(yīng)作為其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、部門(mén)規(guī)劃和區(qū)域編制、空間規(guī)劃及其詳細(xì)規(guī)劃編制的安全底線、約束紅線。

其次，編制好《突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十四五”規(guī)劃》，重點(diǎn)針對(duì)此次抗擊新冠肺炎的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)尤其是短板和突出問(wèn)題，立足人民群眾對(duì)安全的需要，涵蓋可能危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、公共安全、社會(huì)安全、生物安全、環(huán)境安全等的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類(lèi)突發(fā)事件，識(shí)別并管控好影響甚至決定突發(fā)事件與各類(lèi)危機(jī)之間的邏輯關(guān)聯(lián)、演化機(jī)制、發(fā)生和傳導(dǎo)路徑的關(guān)鍵性因素。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以下內(nèi)容：一、加強(qiáng)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理，提高基層基礎(chǔ)能力?；鶎邮菓?yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ)，要改變目前基層責(zé)任巨大但是權(quán)力、資源有限的狀況，對(duì)應(yīng)急資源重新分配，提升基層單位和領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急響應(yīng)能力；二、強(qiáng)化公眾和社會(huì)力量參與應(yīng)急管理。堅(jiān)持群眾路線，在基層社區(qū)、學(xué)校、企事業(yè)單位開(kāi)展應(yīng)急安全教育，增強(qiáng)人民群眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，把衛(wèi)生健康等公共安全和教育納入國(guó)民教育和精神文明建設(shè)體系。在突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)中，只有發(fā)動(dòng)起全社會(huì)公眾積極參與、全民聯(lián)動(dòng)，才能構(gòu)筑起最堅(jiān)固的人民防線，全面提升突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的群眾基礎(chǔ)；三、將工作重點(diǎn)由事后響應(yīng)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)上，而對(duì)于重大突發(fā)事件的預(yù)防上還存在不足。要盡量做到防范于未然，從源頭上遏制重大風(fēng)險(xiǎn)，樹(shù)立底線思維、紅線意識(shí)，增強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力。

第三，各地各部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況和未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)以及專(zhuān)項(xiàng)和部門(mén)應(yīng)急預(yù)案的需要，因地制宜地編制并實(shí)施好突發(fā)事件應(yīng)急專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和部門(mén)規(guī)劃。專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案主要是國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)為應(yīng)對(duì)某一類(lèi)型或某幾種類(lèi)型突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案，部門(mén)應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)總體及專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和本部門(mén)職責(zé)制定的為應(yīng)對(duì)本部門(mén)行業(yè)領(lǐng)域的突發(fā)事件的工作方案，這兩類(lèi)應(yīng)急預(yù)案都是針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急工作中涉及物資、裝備、資金等特定領(lǐng)域和部門(mén)的工作內(nèi)容。而在規(guī)劃體系中，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是由一個(gè)政府部門(mén)或一個(gè)部門(mén)牽頭、多個(gè)部門(mén)參與對(duì)某個(gè)特定領(lǐng)域編制。一方面，可以將突發(fā)事件應(yīng)急專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和部門(mén)預(yù)案納入相應(yīng)的“十四五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，由地方各級(jí)、各部門(mén)推進(jìn)各自突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)；另一方面，也可以單獨(dú)或?qū)ｉT(mén)編制突發(fā)事件應(yīng)急管理的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、部門(mén)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域的應(yīng)急處置工作做出具體的細(xì)致安排和規(guī)劃，并且可以提高應(yīng)急處置與其他方面工作的銜接程度，提高突發(fā)事件應(yīng)急處理過(guò)程的效率。但無(wú)論是以何種方式銜接應(yīng)急預(yù)案和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，其目的一是通過(guò)規(guī)劃持續(xù)推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)，二是將應(yīng)急管理的相關(guān)要求作為發(fā)展規(guī)劃及其各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容和“硬約束”。

第四，做好聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案和區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接。聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案?jìng)?cè)重明確相鄰、相近地方人民政府及其部門(mén)間信息通報(bào)、處置措施銜接、應(yīng)急資源共享等應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這在我國(guó)大力推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域一體化發(fā)展的背景下顯得極為重要。大量的突發(fā)事件，特別是巨災(zāi)級(jí)別的突發(fā)事件，其影響范圍以及處理工作牽涉范圍往往超過(guò)了某個(gè)單獨(dú)的行政區(qū)劃，在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、物資調(diào)配、聯(lián)防聯(lián)控等方面需要區(qū)域聯(lián)合協(xié)同工作、相互配合、共同應(yīng)對(duì)。將聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案納入?yún)^(qū)域規(guī)劃以及國(guó)土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等具有空間性和區(qū)域性的規(guī)劃，將在有助于區(qū)域一體化發(fā)展的同時(shí)，健全突發(fā)事件應(yīng)急處理治理能力和體系，增強(qiáng)大范圍的突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。

無(wú)論是突發(fā)事件應(yīng)急管理體系、預(yù)案體系還是各類(lèi)應(yīng)急規(guī)劃，其生命力都在執(zhí)行和實(shí)施。可以通過(guò)以下措施增強(qiáng)其執(zhí)行效力：一、對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和規(guī)劃進(jìn)行定期評(píng)估審視，結(jié)合各級(jí)各部門(mén)實(shí)施的反饋情況，以及在一段時(shí)間內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，對(duì)應(yīng)急預(yù)案和規(guī)劃的適宜性、完整性、可實(shí)施性進(jìn)行評(píng)估，必要時(shí)進(jìn)行修訂；二、從全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同行政層級(jí)和區(qū)域（如長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀），到工業(yè)園區(qū)、社區(qū)以及學(xué)校等企事業(yè)單位常態(tài)化開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)急演練，尤其是對(duì)在重大突發(fā)事件、多個(gè)突發(fā)事件疊加等情境下的大規(guī)模應(yīng)急處置處理演練，提高應(yīng)急管理部門(mén)和相關(guān)單位的應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)能力，強(qiáng)化對(duì)于應(yīng)急規(guī)劃和預(yù)案的熟悉程度，堅(jiān)決杜絕“紙上談兵”的現(xiàn)象，切實(shí)提高應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急規(guī)劃的可實(shí)施性和有效性。

（作者分別為復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授、研究生）

掃描二維碼關(guān)注漢哲微信公眾號(hào)，查看更多資訊